鄉村振興 | 農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障政策解讀
2021年2月25日全國脫貧攻堅總結表彰大會(huì )上，習近平總書(shū)記作出“要切實(shí)做好鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續”的重要指示，同日，國家鄉村振興局正式掛牌成立。
鄉村振興作為鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手被上升至新的戰略高度。
鄉村振興戰略由來(lái)已久。2017年10月黨的十九大報告就提出，農業(yè)農村農民問(wèn)題是關(guān)系國計民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉村振興戰略。
2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì )再次作出“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進(jìn)鄉村振興”“發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動(dòng)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的重大決策部署。
鄉村產(chǎn)業(yè)振興是鄉村振興的物質(zhì)基礎，是人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的物質(zhì)保障。
而鄉村產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，一二三產(chǎn)要融合，鄉村業(yè)態(tài)要豐富，都離不開(kāi)用地支持。
為響應中央決策部署，近日自然資源部、國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部發(fā)布《關(guān)于保障和規范農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），《通知》對如何有效保障農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，給出了進(jìn)一步指示。
本文擬在分析農村產(chǎn)業(yè)用地困境，梳理農村產(chǎn)業(yè)用地政策的基礎上對農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障問(wèn)題進(jìn)行探討。
一
農村三產(chǎn)融合用地概念
根據《通知》，農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農業(yè)農村資源為依托，拓展農業(yè)農村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費等環(huán)節，用于農產(chǎn)品加工流通、農村休閑觀(guān)光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。
二
目前農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所面臨的用地困境
近年來(lái)，以農業(yè)農村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現，產(chǎn)業(yè)融合日益加深。新增用地指標不足、存量用地流轉不暢等問(wèn)題凸顯。
（一）建設用地指標獲取困難，用地供給保障不足
根據《國土資源部、農業(yè)部關(guān)于完善設施農用地管理有關(guān)問(wèn)題通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）規定，在以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光項目以及各類(lèi)農業(yè)園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會(huì )議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠(chǎng)化農產(chǎn)品加工、中高檔展銷(xiāo)等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。
與之對應，《通知》對一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的土地用途進(jìn)一步明確為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。
目前我國對建設用地實(shí)行規劃和計劃雙重管理。
首先，土地規劃用途必須為建設用地屬性，滿(mǎn)足用地規劃，否則在使用土地以前需調整土地規劃。
其次，還需擁有新增建設用地指標。我國對新增建設用地指標實(shí)行計劃管理，從國家層面逐級往下劃分，而到農村層面，新增建設用地指標必然會(huì )進(jìn)一步下降。
此外，還需要克服耕地占補平衡、林地占補平衡、嚴禁占用基本農田等諸多問(wèn)題。
因此，農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨建設用地指標不足的嚴峻現狀。
（二）現行土地用途管制制度難以滿(mǎn)足農村產(chǎn)業(yè)用地需求
現行土地用途管制制度難以適應農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。
一方面，土地用途分類(lèi)滯后于農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要?，F行土地利用現狀分類(lèi)以糧食生產(chǎn)、農產(chǎn)品加工等單一產(chǎn)業(yè)類(lèi)型設置為主要出發(fā)點(diǎn)，并未考慮到農村產(chǎn)業(yè)結構調整、產(chǎn)業(yè)融合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈活性，對農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定的阻礙。
此外，對于新出現的農村產(chǎn)業(yè)土地利用類(lèi)型，也難以及時(shí)做出回應，造成管理上的困局。
另一方面，隨著(zhù)農村產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)融合的不斷深化，使農業(yè)用途與非農用途交織在一起，也使當前的土地用途管制體系無(wú)法適從。
三
農村三產(chǎn)融合用地政策保障梳理
近年來(lái)為了助力鄉村振興，支持農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決農村產(chǎn)業(yè)融合用地困境，國家相繼出臺多項農村產(chǎn)業(yè)融合用地扶持政策，具體見(jiàn)下表。
時(shí)間 | 文件名稱(chēng) | 文件內容 |
2015年8月18日 | 《農業(yè)部關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農業(yè)發(fā)展的通知》 | ????支持農民發(fā)展農家樂(lè )，閑置宅基地整理結余的建設用地可用于休閑農業(yè)。鼓勵利用村內的集體建設用地發(fā)展休閑農業(yè)，支持有條件的農村開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)，發(fā)展休閑農業(yè)。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農業(yè)，對中西部少數民族地區和集中連片特困地區利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。 |
2015年12月30日 | 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕93號） | ????鼓勵各類(lèi)社會(huì )資本投向農業(yè)農村，發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現代種養業(yè)，利用農村“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）資源發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展農業(yè)環(huán)境治理、農田水利建設和生態(tài)修復。對社會(huì )資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀(guān)光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 |
2016年12月31日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》（2017年中央一號文件） | ????探索建立農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制。優(yōu)化城鄉建設用地布局，合理安排農業(yè)農村各業(yè)用地。完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。在控制農村建設用地總量、不占用永久基本農田前提下，加大盤(pán)活農村存量建設用地力度。允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉村休閑旅游養老等產(chǎn)業(yè)和農村三產(chǎn)融合發(fā)展。 |
2017年5月31日 | 《財政部、農業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2017〕50號） | 加強項目用地保障。各地農業(yè)部門(mén)、財政部門(mén)要積極協(xié)調相關(guān)土地部門(mén)，在保障耕地占補平衡的基礎上，在當地土地使用中長(cháng)期規劃中全面考慮農業(yè)PPP項目建設需求，并給予優(yōu)先傾斜，為項目用地提供有效保障。 |
2017年12月7日 | 《國土資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進(jìn)農業(yè)供給側結構性改革做好農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號） | 鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過(guò)5%）規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業(yè)設施、鄉村旅游設施等建設。做好農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng )業(yè)園用地安排，合理保障農業(yè)產(chǎn)業(yè)園區建設用地需求。 加強建設用地計劃指標支持。安排一定比例年度土地利用計劃，專(zhuān)項支持農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對利用存量建設用地進(jìn)行農產(chǎn)品加工、農產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等項目建設或用于小微創(chuàng )業(yè)園、休閑農業(yè)、鄉村旅游、農村電商等農村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可給予新增建設用地計劃指標獎勵。 鼓勵土地復合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農業(yè)生產(chǎn)結構進(jìn)行優(yōu)化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業(yè)生產(chǎn)和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展休閑農業(yè)、鄉村旅游、農業(yè)教育、農業(yè)科普、農事體驗等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。在充分保障農民宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，探索農村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創(chuàng )意辦公、休閑農業(yè)、鄉村旅游等農業(yè)農村體驗活動(dòng)場(chǎng)所。 加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，為農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權保障和融資條件。 |
2018年9月26日 | 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》 | 鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業(yè)農村發(fā)展。根據規劃確定的用地結構和布局，年度土地利用計劃分配中可安排一定比例新增建設用地指標專(zhuān)項支持農業(yè)農村發(fā)展。鼓勵農業(yè)生產(chǎn)與村莊建設用地復合利用，發(fā)展農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展土地使用功能。 完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過(guò)村土地利用規劃調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。對利用收儲農村閑置建設用地發(fā)展農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設用地指標獎勵。 |
2019年2月 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見(jiàn)》（2019年中央一號文件） | 保持農村土地承包關(guān)系穩定并長(cháng)久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過(guò)渡。穩慎推進(jìn)農村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內容，完善制度設計。抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見(jiàn)。研究起草農村宅基地使用條例。 |
2019年5月29日 | 自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強村莊規劃促進(jìn)鄉村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號） | 允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下，優(yōu)化調整村莊各類(lèi)用地布局。各地可在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過(guò)5%的建設用地機動(dòng)指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用。對一時(shí)難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規劃用地性質(zhì)。。 |
2020年1月2日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現全面小康的意見(jiàn)》（2020年中央一號文件） | 輔助設施用地納入農用地管理，根據生產(chǎn)實(shí)際合理確定輔助設施用地規模上限。農業(yè)設施用地可以使用耕地。在符合國土空間規劃前提下，通過(guò)村莊整治、土地整理等方式節余的農村集體建設用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)項目。新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點(diǎn)保障鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計劃時(shí)，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項目用地。農村集體建設用地可以通過(guò)入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉村產(chǎn)業(yè)。按照“放管服”改革要求，對農村集體建設用地審批進(jìn)行全面梳理，簡(jiǎn)化審批審核程序，下放審批權限。 |
2021年1月4日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉村振興加快農業(yè)農村現代化的意見(jiàn)》（2021年中央一號文件） | 完善盤(pán)活農村存量建設用地政策，實(shí)行負面清單管理，優(yōu)先保障鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉村建設用地。根據鄉村休閑觀(guān)光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式。加強宅基地管理，穩慎推進(jìn)農村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實(shí)現形式。規范開(kāi)展城鄉建設用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節余指標調劑及收益分配機制。 |
2021年2月7日 | 《自然資源部、國家發(fā)展改革委、農業(yè)農村部關(guān)于保障和規范農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號） ? ? | 利用農村本地資源開(kāi)展農產(chǎn)品初加工、發(fā)展休閑觀(guān)光旅游而必須的配套設施建設，可在不占用……不突破……不破壞……前提下，在村莊建設邊界外安排少量建設用地，實(shí)行比例和面積控制，并依法辦理農用地轉用審批和供地手續。并可根據休閑觀(guān)光等產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特點(diǎn)和地方實(shí)際探索供地新方式。 探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權利人的利益關(guān)系后，將符合規劃的存量集體建設用地，按照農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市。在符合國土空間規劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進(jìn)行復合利用，發(fā)展鄉村民宿、農產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農村產(chǎn)業(yè)。 在村莊建設邊界外，具備必要的基礎設施條件、使用規劃預留建設用地指標的農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，在不占用……不破壞……前提下，可暫不做規劃調整；市縣要優(yōu)先安排農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設用地計劃，不足的由?。▍^、市）統籌解決；辦理用地審批手續時(shí)，可不辦理用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)；除依法應當以招標拍賣(mài)掛牌等方式公開(kāi)出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發(fā)規劃許可證書(shū)，并申請辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。 |
四
《通知》對產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的保障措施
做好農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，須綜合施策、多管齊下。
《通知》統籌安排農村存量和增量建設用地，主要通過(guò)存量挖潛滿(mǎn)足一些業(yè)態(tài)用地需求，同時(shí)保障合理的新增建設用地空間。
（一）盤(pán)活利用存量建設用地
第一、通過(guò)土地整治實(shí)現用地布局優(yōu)化和用途調整。主要的政策工具是村莊規劃﹢增減掛鉤﹢土地整治。
在充分尊重農民意愿的前提下，根據地方自然資源稟賦、農村產(chǎn)業(yè)項目用地需求等，可以選擇若干個(gè)鄉鎮、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規劃或郊野單元規劃，作為國土空間規劃的組成部分，通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤等政策，在規劃確定的鄉鎮、村莊之間，實(shí)行村村掛鉤、村鎮掛鉤，在更大的尺度上，對農村宅基地、產(chǎn)業(yè)用地、公益事業(yè)和公共設施用地等的布局和規模進(jìn)行調整優(yōu)化。
第二、通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市促進(jìn)土地節約集約高效利用。
按照國家統一部署，一是要編制鄉鎮級國土空間規劃和村莊規劃，對存量集體建設用地可規劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。
二是要堅持合法、自愿、有償的原則，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權利人的利益關(guān)系后，由村集體經(jīng)濟組織收回集體建設用地使用權，依據規劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市使用。
三是根據農村產(chǎn)業(yè)項目的特點(diǎn)，既可以實(shí)行就地入市（如收回農民的宅基地），也可以通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗收后騰退的建設用地指標，在保障農民安置、鄉村公共設施和公益事業(yè)等用地的前提下，將節余建設用地指標用于異地建設。
第三、通過(guò)復合利用拓展土地使用功能。
在符合國土空間規劃確定的用地類(lèi)型、控制性高度、鄉村風(fēng)貌、基礎設施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉鎮企業(yè)用地、鄉村公共設施和公益事業(yè)用地等農村建設用地，采取多種方式進(jìn)行復合利用，發(fā)展鄉村民宿、農產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農村產(chǎn)業(yè)。
（二）新增建設用地
第一、規劃上預留指標。
各地可在村莊規劃中預留不超過(guò)5%的建設用地規模，用于農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農村公共公益設施等。
對具備必要的基礎設施條件，使用規劃預留建設用地指標的農村產(chǎn)業(yè)項目，在不占用永久基本農田和生態(tài)保護紅線(xiàn)、不破壞歷史風(fēng)貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，可暫不做規劃調整。
第二、計劃上優(yōu)先安排。
各地要充分考慮農業(yè)農村發(fā)展需求，優(yōu)先安排農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設用地計劃。
市縣要統籌鄉村建設和新型城鎮化發(fā)展，合理配置用地計劃指標，支持農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和合理布局，不足的由?。▍^、市）統籌解決。
第三、審批上簡(jiǎn)化程序。
農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展確需使用新增建設用地的，必須依法辦理用地審批手續。
村莊建設邊界內，按批次用地方式辦理農用地轉用審批，不需要辦理用地預審與選址；村莊建設邊界外使用規劃預留建設用地指標的，可不辦理用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)，直接辦理農用地轉用審批。
除依法應當以招標拍賣(mài)掛牌等方式公開(kāi)出讓的土地外，可將建設用地批準和規劃許可手續合并辦理，核發(fā)規劃許可證書(shū)。
五
總結
通過(guò)梳理歷年農村產(chǎn)業(yè)用地政策可以發(fā)現，關(guān)于新增建設用地規劃指標的保障，中央謹慎表述為“各地可在村莊規劃中預留不超過(guò)5%的建設用地規?！?。
相較于2015年國務(wù)院以及農業(yè)農村部“鼓勵利用四荒地發(fā)展休閑農業(yè)”的苛刻要求，2017年中央一號文件“將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展”的模糊表述，目前對新增建設用地規劃指標管控有放松趨勢，
中央對農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的支持態(tài)度可以肯定，但“不超過(guò)5%”的表述畢竟不夠具體，在實(shí)操層面未免讓人有所顧慮。
而關(guān)于存量土地盤(pán)活，中央試圖探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實(shí)現形式，探索在農民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權利人的利益關(guān)系后，由村集體經(jīng)濟組織收回集體建設用地使用權，探索休閑觀(guān)光等產(chǎn)業(yè)供地新方式，而究竟如何“探索”？中央并未給出實(shí)質(zhì)性的指引。
總體上看，中央支持農村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并探索建立用地保障機制，在宏觀(guān)政策層面呈利好趨勢，但在土地規劃、新增指標落實(shí)、存量用地盤(pán)活上依然存在諸多瓶頸，對于農村產(chǎn)業(yè)用地的支持力度尚不足以突破土地用途管制。
六
典型案例——五埠村存量地盤(pán)活
（一）五埠村基本情況
五埠村位于肥城市孫伯鎮西北約8公里處，村北、東、南三面環(huán)山，全村總面積6807畝。五埠村過(guò)去為傳統農業(yè)村，種植結構單一，以糧食作物為主。全村271戶(hù)，800余人，常住500余人。2016年，五埠村宅基地共421處，總面積152畝，處均241平方米，遠超山東省山區村133平方米/處的標準。一戶(hù)多宅現象普遍，90戶(hù)為一戶(hù)兩宅，30戶(hù)為一戶(hù)三宅，一戶(hù)多宅率達44.28% (以公安部門(mén)戶(hù)籍計)。宅基地閑置176處，閑置率達41.81%。
（二）宅基地盤(pán)活模式
針對村內大量閑置宅基地和農房，五埠村將宅基地制度改革和鄉村產(chǎn)業(yè)振興結合，依托傳統古村落、紅色基地特色旅游資源，與旅游公司合作，騰退宅基地、租賃農房，發(fā)展鄉村民宿、農家樂(lè )等一二三融合產(chǎn)業(yè)，盤(pán)活利用閑置宅基地和農房，形成“公司 + 集體 + 農戶(hù)”宅基地盤(pán)活模式。
宅基地有償退出。五埠村老村落民房較小，街巷狹窄，基礎設施不完善，已不適于居住。2018年肥城市將其列為棚戶(hù)區改造項目，在孫伯鎮駐地建設安置區。鼓勵村民自愿退出宅基地，對騰退房屋貨幣補償，收回宅基地使用權，保留宅基地資格權。退出宅基地和房屋的農戶(hù)以成本價(jià)購買(mǎi)孫伯鎮駐地的安置房，實(shí)現以宅換房，保障居住權。有84戶(hù)村民自愿有償退出宅基地、入住安置社區。
宅基地和農房出租。五埠村與旅游公司合作開(kāi)發(fā)五埠嶺伙大門(mén)景區。村集體將老村收回的66戶(hù)空閑宅基地、房屋和村民未退出的房屋以每間每年200元的租金流轉給旅游公司。旅游公司按照村莊旅游產(chǎn)業(yè)規劃，堅持“保護為主、修舊如舊、完善設施”原則，開(kāi)發(fā)鄉村民宿、文化創(chuàng )意、養生度假等產(chǎn)品，收益由公司、集體分成，集體再與農民分成。
農村院落開(kāi)辦農家樂(lè )。旅游公司開(kāi)辦酒店同時(shí)，聯(lián)合農戶(hù)利用自家院落開(kāi)辦農家樂(lè )，向農家樂(lè )推薦游客就餐，收益與農戶(hù)分成。農家樂(lè )以農戶(hù)自有宅基地及院落為載體，以農民為就業(yè)主體，以農戶(hù)家庭為單位。目前，五埠村就地建設農家樂(lè )16家，每家接待能力3桌，拓展了農民就業(yè)渠道，增加了農民收入。
