2021年6月4日，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜[2021]19號):宣布將由自然資源部門(mén)負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項政府非稅收入統一劃轉稅務(wù)部門(mén)征收，引發(fā)市場(chǎng)高度關(guān)注，邏輯上如何理解？實(shí)操當中有何影響？經(jīng)研究，對文件的解讀和建議如下：
一、《通知》發(fā)布的背景和目的
財綜19號文出臺的背景其實(shí)就是征管體制改革的延續，進(jìn)一步規范化和提高效率。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》便明確了：為降低征納成本，理順職責關(guān)系，提高征管效率，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。2018年7月《國稅地稅征管體制改革方案》進(jìn)一步提出：（1）改革國稅地稅征管體制，合并省級和省級以下國稅地稅機構，劃轉社會(huì )保險費和非稅收入征管職責，構建優(yōu)化高效統一的稅收征管體系；（2）先合并國稅地稅機構再接收社會(huì )保險費和非稅收入征管職責。
2020年9月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。文件明確要求“要提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例”、“加強土地出讓收入用于農業(yè)農村資金的統籌使用”等。
由此可見(jiàn)，文件出臺主要是中央在規范和強化非稅收入征收管理，有利于統一收支、規范管理、提高資金的使用效率。本次劃轉只涉及征收主體和征繳流程調整，旨在發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)專(zhuān)業(yè)征管優(yōu)勢，提高征繳能力，規范土地收支行為，使得中央更為直接、準確和及時(shí)的了解地方土地出讓收入情況，不改變央地資金分配格局和具體使用管理。土地出讓收入屬于非稅收入的根本性質(zhì)不變，仍全額納入地方政府性基金預算管理，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過(guò)地方基金預算予以安排。
二、《通知》出臺后相關(guān)程序的變化
《通知》出臺后，從文件內容分析來(lái)看，土地出讓金征收主體、流程等確實(shí)發(fā)生重大變化，但土地出讓制度并未變化、土地出讓金性質(zhì)、歸屬和使用等并未發(fā)生改變。
（一）主要變化內容
1.征收主體。之前，土地出讓收入由財政部門(mén)負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門(mén)負責具體征收。《通知》出臺后，征收主體變?yōu)閲叶悇?wù)機關(guān)，稅務(wù)部門(mén)負責向土地出讓權受讓人征收和催款。
2.征收流程。過(guò)去，土地出讓收入一般由市縣自然資源部門(mén)依據土地出讓合同或供地協(xié)議負責征收，一般流程為：簽訂土地出讓合同——開(kāi)具繳款通知書(shū)——土地受讓人按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國庫——國土部門(mén)和財政部門(mén)負責確認土地出讓收入。劃轉稅務(wù)部門(mén)征收后，仍然由自然資源部門(mén)負責簽訂合同并確認金額和分期繳納的具體方式，相關(guān)信息推送給稅務(wù)部門(mén)后，稅務(wù)部門(mén)負責向土地出讓權受讓人征收和催款。整個(gè)流程中，自然資源部門(mén)、財政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、人民銀行（經(jīng)理國庫）實(shí)現信息共享。
（二）未變化內容
《通知》只是改變了土地出讓金的征收部門(mén)和具體征收流程，土地出讓制度、土地供應組織實(shí)施、土地出讓金歸屬和使用等并未發(fā)生變化。土地出讓活動(dòng)、土地出讓收支仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過(guò)地方政府性基金預算安排。
三、《通知》出臺的影響
（一）對城投公司土地整理業(yè)務(wù)后的土地出讓金返還是否有影響？
我們要全面看待和理解土地出讓金返還這個(gè)概念：其指的是土地出讓價(jià)款收入在收入匯繳入國庫之后，地方政府通過(guò)財政收支分科目對應核算安排后導入將資金撥付給城投公司，《通知》影響改變的是土地出讓金征收環(huán)節，對支出環(huán)節并沒(méi)有任何影響，因此從這個(gè)角度來(lái)看并不會(huì )影響城投土地整理業(yè)務(wù)所涉及的相關(guān)土地出讓金返還。
此外地方政府的支出安排并不取決于城投拿地這個(gè)行為，而取決于城投平臺如何與地方政府對價(jià)公益性項目的收入：地方政府給城投的資金絕對不是簡(jiǎn)單的土地出讓金返還的概念，而是要考慮平臺公司做了哪些事情：第一類(lèi)是前期投入的土地整理，也就是片區開(kāi)發(fā)、整體拆遷，這種情況下歸還平臺前期墊資投入；第二類(lèi)是用于對價(jià)城投公司所承擔的公益項目的投入。
（二）對城投公司土地資產(chǎn)注入是否有影響？
之前，城投公司購入土地，政府通過(guò)補助或項目專(zhuān)項資金的形式將出讓金返還，可以做大城投公司的資產(chǎn)規?；驗楣驹黾永麧?/span>；同時(shí)，招牌掛取得的土地還可以通過(guò)抵押方式用于公司融資。此外，城投公司繳納土地出讓金的過(guò)程中存在一定“調整”空間。《通知》出臺后，由于土地出讓收入劃轉至稅務(wù)部門(mén)征收，可能大幅減少政府違規返還土地出讓金的情況，城投公司以購地+返還形式“虛增”資產(chǎn)的難度將明顯加大。
（三）對市重點(diǎn)招商項目開(kāi)發(fā)是否有影響？
目前集團位于北部空間的相關(guān)項目，在土地出讓后，扣除財政計提20.5%，市財政向市政府申請后，將前期的土地收儲成本予以返還用來(lái)抵扣前期土地征地拆遷費用，將收益部分返還用來(lái)打造出讓土地范圍內相關(guān)基礎設施建設。《通知》出臺后，土地收儲成本稅務(wù)部門(mén)應會(huì )返還，但土地出讓收益是否返還、或者按某個(gè)比例返還、或者是否還有其他用途都均未知。并且劃轉后，土地出讓收支管理更加規范，城投公司需要足額、按時(shí)繳納土地出讓金，在政府以合規的方式進(jìn)行土地出讓金返還的情況下，隨著(zhù)信息透明度的提高，返還節奏勢必放緩，對城投公司資金占用時(shí)間增加，進(jìn)而影響流動(dòng)性，從而影響項目開(kāi)發(fā)。
（四）對城投公司返還土地收儲成本是否有影響？
目前，對土地成本返還方面，集團先按要求核定已發(fā)生成本，然后報送至市財政，待市政府批復后予以返還，偶爾存在事后增補相關(guān)成本資料的情況?！锻ㄖ烦雠_后，由稅務(wù)部門(mén)直接收取土地出讓金，這就要求我們在核算成本時(shí)一定要精準全面，不能有任何遺漏。《通知》出臺后，將由集團對接稅務(wù)部門(mén)返還收儲成本，相關(guān)的流程也會(huì )隨之發(fā)生改變，環(huán)節流程可能變得較為復雜。
（五）對土地出讓過(guò)程是否有影響？
《通知》出臺后，由于出讓金是由稅務(wù)部門(mén)收繳，按照約定的時(shí)間未收繳到位便會(huì )對受讓人進(jìn)行處罰。若受讓人以土地還存在各種問(wèn)題為由進(jìn)行反訴，則會(huì )讓集團（包含土儲中心）承擔各種法律風(fēng)險。所以，土地出讓要比以往更規范、更嚴格，要做到“零瑕疵”出讓。
四、相關(guān)建議
《通知》明確2022年1月1日全國開(kāi)始實(shí)施，目前咸寧市尚處在窗口期，為積極應對文件出臺后的影響，現建議如下：
1.建議集團在當前土地市場(chǎng)不景氣的時(shí)候，積極向市政府爭取將城區部分優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)由城投公司通過(guò)公開(kāi)方式取得土地使用權，在土地市場(chǎng)上行的時(shí)候，再通過(guò)股權轉讓的方式釋放，保證整個(gè)資金運作的有效性，同時(shí)也能夠讓土地市場(chǎng)的管理更加科學(xué)和穩定。
2.對接市財政局，協(xié)調設立合理的政府性資金支出。將以前未爭取到位的資金，通過(guò)合法的途徑，使用到土儲收儲過(guò)程中。比如土地收儲資金，每年土地儲備中心可向市財政申請土地收儲預算資金。
3.近年，國家越來(lái)越重視鄉村振興，財政計提中用于農村農業(yè)部分的資金最高可達到出讓收益的50%。今后需要投入的基礎設施項目，可以包裝為鄉村振興的項目去投入實(shí)施，將財政計提和土地收益進(jìn)行返還。
4.建議城發(fā)集團向市政府申請，特別是北部空間重點(diǎn)項目、城區棚改項目，繼續保持沿用原有機制及相關(guān)政策，扣除財政計提后的全部出讓金收益返還城發(fā)集團。
5.進(jìn)一步加強成本管控、核算的學(xué)習和統籌，保障后期土地成本及時(shí)的返還。
